第九章加强中小投资者利益保护的对策和政策建议
投资者作为证券市场资本的供给方，直接推动证券市场的发展。在我们这样的新兴市场上，投资者权益保护关系到投资者对证券市场的信心，关系到整个证券市场的发展，其重要性尤为突出。因此，采取切实有效的措施保护广大投资者，尤其是中小投资者的合法权益就成为我国证券市场建设的重中之重。就目前而言，证券市场的当务之急，需要理顺国家与企业之间的关系，完善涉及投资者权益保护问题的有关法律架构和监管机制。
由于我国投资者权益的侵犯问题具有综合性的、制度性的根源，解决问题的对策也必然是综合性的、制度性。另一方面，我们应该认识到，保护投资者的权益是一个系统工程，除了制度建设外，市场诚信建设、投资者教育也是建立一个市场化基础的不可或缺的条件。股权分置虽然是现阶段社会各界关注的焦点，但是从根本上讲，我国证券市场是在政府强制性变迁下的产物，证券市场缺乏的是一个市场化运营基础。一个显而易见的佐证就是在美国这样高度发达的资本市场上，公司治理结构的不合理仍然会极大地损害投资者的利益，因此，我们不能认为解决了股权分置就能够解决证券市场所有问题，股份全流通并不能“包治百病”，未来的证券市场改革应该在制度创新、治理结构改革、上市公司及中介机构诚信建设、投资者教育等全方位同步推进，这样才能用市场化手段去管理我国证券市场，才能从根本上保障投资者的合法权益。
第一节完善投资者权益保护的制度
9.1.1通过股权结构的优化推进产权制度的改革
上市公司层面股权结构、产权制度是证券市场不规范的重要制度性根源，同时也是我国投资者权益的侵犯问题制度性的根源。改革开放以来，我们通过股份制形式推进国有企业改革，力求通过政企分开，使资产所有权和行政管理权分离，进行公司治理结构创新，设计出最优的激励和约束机制，使代理人为实现委托人的最大利益而努力工作。但我国的股份制改革尚不能很好地达到这样的改革目标。未来证券市场改革的首要任务之一便是进一步完善产权制度，特别是要改善上市公司的股权结构，以稀释股权的集中度，减少控股股东或内部人控制。改善股权结构要改善我国证券市场的股权结构问题，国有股减持并流通是一个必然而有效的途径。只有股票全流通，上市公司非流通股和流通股之间不公平的现象才会得到有效的遏制；只有非流通股的股东所持有的股票全部流通了，他才会从流通股股东也即中小投资者的角度考虑问题。法人股股东的引入和国有股比例的降低，是解决国有股所有者缺位的有效选择。它可以优化上市公司股权结构，提高上市公司治理水平，而且有利于构造一个建立在财产所有权与法人所有权基础上的所有者与经营者的委托代理关系，降低代理成本。大股东权力就不致过分集中，且其行为亦能受到市场监督，上市公司才能成为真正意义的“公众”公司，国有大股东侵害中小投资者利益的情况才有可能根本上得到遏制。即使股权的属性仍为国有性质，股权由国有资产管理部门转移到国有集团公司，但由于持股主体的变更，存在不同程度的“廉价投票权”问题，监督的积极性和效率要更高一些。
9.1.2建立独立、高效的证券司法体系
对中小投资者最有效的保护来自法律方面的保护，而对投资者保护相关法律法规的缺乏和司法实践中的执行不力，恰恰是绝大多数资本市场不发达国家的共同特征。在完善投资者权益保护的法律体系方面，国际上除修改《公司法》、《证券法》等相关法律法规外，越制定专门的投资者保护法已成趋势。如美国1970年通过了《投资者保护法》，并随之成立了证券投资者保护公司，加拿大、韩国及我国香港地区也建立了类似组织，这些保护投资者的做法和经验值得借鉴。我国的证券立法一贯本着保护投资者的精神，重点确立必要的法律原则、明确基本的法律关系，形成了一个由相关法律规范构成的统一的、相互紧密结合的、协调的对投资者保护体系。但不可否认，我国现有投资者权益保护体系仍存在一些问题，如法律体系不完整，以及相关规范有待完善与充实等。
此外，还需要建立独立、高效的证券司法体系。从司法层面上，法官欠缺关于证券纠纷审判的专业性知识，法院缺乏通过审判表达对社会关注的热情，法院对证券欺诈赔偿之诉立案的过于谨慎的态度等问题均严重障碍证券欺诈赔偿诉讼的顺利进行，即使最高人民法院于2002年1月15日颁布《关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》，亦未能使上述现象得到有效改观。考虑我国现阶段证券市场的背景，积极借鉴美国通过立法和司法实践形成的行之有效的证券诉讼制度，才能加速我国证券市场的规范化发展。美国证券欺诈赔偿诉讼实践的借鉴意义在制度的可行性，更在私权保护观念的更新。鼓励投资者提起证券欺诈赔偿诉讼，最根本的还在于观念的转变。第一，应转变对私人诉讼的观念。我国向来缺少在法的实现中鼓励私人的活动以便补充行政机关能力这一基本思想，法的实现偏重于政府机关的主导。如果我们把投资者的个人诉讼当作实现正义、维护秩序的活动，那么其行为就应当受到鼓励。在证券领域鼓励投资者个人诉讼，有利于提升民事法律责任在证券法实施中的作用，有利于激励投资者利用诉讼救济的渠道保护自身权利，有利于激发人们投资证券市场的热情。第二，应转变对法院的定位，投资者及法院自身都应努力使法院成为便于投资者利用的解决纠纷的场所，法院应以积极的态度对待证券欺诈赔偿诉讼，而不要动辄将案件拒之门外。
在证券司法制度的改革创新方面，澳大利亚通过颁布《证券委员会法》来确定证券委员会是直接向司法部和国家议会负责的准证券立法和司法主体的做法值得中国借鉴。为了从制度上克服了由于证券执法与司法制度改革滞后而使证券立法改革步伐受到牵制的缺陷，澳大利亚证券委员会规范了询问权，传唤权，民事与司法调查权；制订作证人接受民事与司法调查，听证，陪审团的组成及评审程序；被调查人的律师出庭辩护及对出具伪证的查处；划分公开听证与私下听证的规范；调查期间被调查人或作证人的名誉权，职业岗位，人身安全保护及出庭费用的补偿问题；并对违规活动的调查经费来源以及被调查人蔑视陪审团或违反指令的处罚等，都做出了统一的法律规范(何雁明，1998)。只有这样，中国才能克服现有法律法规在操作上难以起到保护投资人权益的制度缺陷，也不至于出现高级法院对大量证券市场违规行为确凿的案子长时间不予受理和导致中国证监会面对着受害投资人巨大压力的尴尬局面。
9.1.3建立专门的投资者保护机构
少数股东的权益受到侵害时，往往因为其持股比例小、损害程度低、自身力量弱等特点怠于寻求救济和保护。投资者保护专门机构的设立，既是风险防范机制，又是风险治理机制。也就是说，在证券市场培育发展阶段，建立投资者保护专门机构，对增强投资者信心具有重要意义。一方面，投资者保护专门机构可以通过补偿客户资产，化解证券公司破产风险；另一方面，可以通过对成员公司财务信息进行持续监控，及早防范和控制证券公司破产风险，从而起到增强投资者信心、保障市场长期投资资金供给的积极作用。
美国为保障投资者利益不受意外损失，设立了证券投资者保护公司，保护在美国证券交易委员会注册的证券经纪商和交易商的投资客户，以防止证券经纪商和交易商财务风险引发的客户账户资产损失。其会员由全体券商组成，每年上交会费。公司负责清理券商的财产、债券债务，并对责任人进行追诉。由此使所有受到券商破产影响的投资者，可及时从该公司得到赔偿。根据美国《证券投资者保护法》规定，证券投资者保护公司是非赢利性的会员制公司。与美国不同，加拿大早在60年代，就组建了投资者保护基金，对因证券经营机构破产而承受损失的投资者予以补偿。加拿大投资者保护基金由5家自律组织，包括加拿大投资交易商协会及4家交易所根据协议建立，基金的资金主要来源于自律组织会员的缴费及其投资收益。该基金在本质上属于自律性质的机构，政府没有任何形式的参与，但要接受省级证券委员会的监督。德国、我国台湾等的股东协会制度或中小投资者保护协会制度。由协会代表或组织少数股东行使权利。这样既可以降低中小投资者行使股东权利的成本，也可以减少少数股东因放弃行使权利而导致大股东更加方便控制股东大会、董事会及公司经营的情况。实践表明，这种投资者保护的专门机构取得了良好的预期效果。我国目前虽尚无因证券公司破产而带来的投资者利益损失，但投资者因证券公司经营不善受到利益侵害的现象却时有发生，而且，为数不少。随着入世对我国证券市场发展带来的冲击，证券公司的破产、兼并、整合将不可避免，从证券市场的长远发展着眼，应考虑建立专门的投资者保护机构，以直接的经济形式补偿投资者的利益损失。该专门保护机构可作为一个独立的自律机构；由证券公司组成，每年上缴会费机构接受证监会的监督。对本问题下一节作详细论述。
9.1.4建立证券投资保险法律制度
我国证券市场还是一个未成熟的市场，其系统性和非系统性风险较大。而我国证券公司规模普遍偏小，据统计，2004年全国2600多家证券营业部大部分出现亏损。一些券商很难满足资本充足率的要求，持续稳健经营受到影响。证券业的竞争极为激烈，证券公司的兼并和破产在所难免，并且数量也决不可忽视。面对证券行业如此大的压力，已经有不少证券公司出现了违规操作。当某一证券公司倒闭时，如何保护投资者利益?这是我国必须着手解决的问题。而证券投资保险制度不失为解决上述问题的一剂良药。
证券投资保险制度也被称作证券投资者赔偿制度或投资者赔偿计划是指为维护证券投资者的利益，保障证券业的安全与稳健经营，在本国的金融体系内部设立证券投资保险机构，规定一定范围的证券公司必须或自愿地向证券投资保险机构投保，当投保机构出现经营危机或破产倒闭时，由证券投资保险机构进行危机处理或向投资人支付保险赔偿金，弥补投资者遭受的现金、股票或其他证券的损失，从而保证证券市场健康运行的一种商业保险制度。该制度大约出现于20世纪70年代，80年代进入制度建立的发展期。许多国家都建立了证券投资保险制度，其作为一种中小投资者保护制度，成为投资者保护体系的重要组成部分。一方面，证券投资保险机构可以对证券公司经营状况和风险程度进行监督检查，防范证券机构的风险。在证券机构已经和可能发生流动性困难、资不低债或支付危机时，对该机构采取的资金救助、整顿、接管等措施，最大限度地降低社会成本，及时化解风险。从而弥补我国现行证监会监管和风险化解能力的不足。另一方面，证券投资保险机构可以对倒闭的证券机构的客户进行保证金赔偿或证券补偿，从而为投资者提供充分及时的救济。运用这种市场的手段来实现投资者的法律救济，避免了国家行政救助的道德风险等的负面影响，大大优越于国家救助。